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改革中的地勘行業管窺

上傳日期:2019-10-14

山東:探索推動經營性國有資產統一監管
 



   實地調研單位:山東省地質礦產勘查開發局(以下簡稱“地礦局”)、山東地礦集團有限公司(以下簡稱“地礦集團”)、山東泰山地勘查集團有限公司(以下簡稱“泰山地勘集團”)
 
  2016年8月,山東省政府提出將省地礦局和省煤田地質局2個部門所屬69戶企業分別整合組建為地礦集團和泰山地勘集團兩戶省管一級企業,其產權劃入省國資委和省社;鹄硎聲。2017年5月,地礦集團和泰山地勘集團揭牌成立,并在今后實現平穩過渡。2017年,地礦集團主營業務收入34.67億元,同比增長16.69%,泰山地勘集團全年完成到賬經營收入8.92億元,上繳稅費1.24億元,實現了國有資產保值增值目標。
 
  繼陜西省之后,山東省是全國第二個在地質勘查行業進行事企分開運行的省份。但是與陜西不同,山東省組建兩大集團后,依然保留著地礦局和煤田地質局。山東省地勘單位改革的亮點主要表現為省屬經營性國有資產統一監管,實現事企分開;主動提升服務意識,科技創新引領,強化資源保障能力;產業結構轉型升級,由地勘產業向新產業新業態拓展;以制度化、規范化為核心,著力完善現代企業制度。
 
  此外,山東省地勘行業改革同時也遇到了一些困難,如:礦產勘查市場持續低迷,對地勘主業發展和礦業權經營產生較大影響;地方政府和有關部門對地質工作的基礎保障作用認識不夠,如生態保護區內采取“一刀切”限制地質工作等;地勘單位轉型升級缺乏政策支持,人才技術及裝備還不能適應轉型升級的要求。
 
  通過調研發現,企業改革發展過程還存在著企業人員回流事業單位、現代企業薪酬管理制度不健全等突出問題。
 
  《報告》建議,地質工作要緊緊圍繞我國經濟高質量發展的需求,由粗放式發展向精準服務方向轉變,要站在國家戰略安全的角度,發揮好公益性地質工作的基礎作用,提升地質工作服務水平和解決關鍵問題的能力。明晰地勘單位定位和使命,更大范圍融入地方經濟社會發展;為轉型升級提供政策支持,提供新舊動能轉換精準地質服務;把握深化國企改革的方向,不斷提升國有企業公司治理水平。
 
   重慶:瞄準地方經濟發展和民生
 
   實地調研單位:原重慶市國土資源和房屋管理局、重慶市地質勘查局(以下簡稱“地勘局”)、106地質隊。
 
   按照地勘單位的歸屬性質,重慶市的地質勘查行業隊伍主要分為4類:一是實行屬地化管理的9家國有地勘單位,主要是重慶市地勘局管理的7家地勘單位和重慶市地質礦產研究院、136隊;二是重慶市規劃和自然資源局直屬的地質環境監測總站及地質調查院;三是國有地勘企業,主要有地勘局所屬地勘單位設立的12家勘查企業、中煤科工集團重慶研究院有限公司等4家國有企業;四是民營地勘企業17家。以上總計44家地勘單位。
 
   以往地勘單位的主要工作領域是圍繞礦產資源勘查展開的。隨著經濟結構的調整和供給側結構性改革的部署,礦產資源勘查投資在一定程度上趨于縮減狀態,地勘單位積累的礦產資源勘查能力需要及時轉化和消化。結合重慶地質地貌實際,生態環境保護事業的發展帶來了地質環境方面的巨大需求。重慶市地處三峽庫區,山區地形是重慶市的主要地形地貌特征,地質災害頻發,地質災害治理的壓力較大。另外,重慶市作為西南地區的中心城市,城市化進展導致水文地質、工程地質的需求也在不斷增長。近年來,重慶市地勘系統每年派400多名地勘技術人員駐守各地質災害隱患點,對災害防治工作進行技術指導。如果考慮到災害防治工作的相關工程等費用,每年在地質災害治理方面的財政支出達到億元,在一定程度上保障了地勘單位公益職能的發揮和財政經費的來源。
 
   《報告》建議,面臨新形勢,地勘單位要圍繞服務經濟社會發展大局,為經濟社會提供高質量的地勘服務和地質產品;其次,要找準角色定位和職能分工,發揮好政府、地勘單位、社會投資等各方面的作用,促進地勘行業健康、協調發展。
 

  山西:在促進協調發展中找準自身定位
 

  實地調研單位:原山西省國土資源廳、山西省地質勘查局、山西省煤炭地質局及山西省地質勘查局217隊、山西省煤炭地質物探測繪院等基層單位
 
  山西省是中央確定的5個事業單位分類改革試點省份之一,從2009年正式啟動分類改革試點工作。按照要求,山西省地質勘查局和山西省煤炭地質局穩步推進事業單位分類改革工作。雖然山西省事業單位分類改革方案已經出臺,并明確了兩局等地勘單位的公益屬性,但后續配套政策及細化措施還沒有出臺,絕大部分地勘隊伍依舊維持著原有的運行機制與管理方式。由于對公益類單位財政投入、分配、薪酬管理、社保、人員流動等相關事項和問題沒有完全得到解決,一些地勘單位為了解決財政補助不足部分,進行對外創收,但在薪酬分配機制上卻沒有可以參照的辦法和規定,導致在巡視和審計中多次被發現不合理的問題。這些現象和問題造成了多數地勘單位在事企分離等體制機制改革方面仍然處在政策的迷茫期、發展的思考期、定位的調整期的三期疊加中。盡管這樣,一些地勘單位仍在不斷深化內部改革,在轉換經營機制、激發活力方面進行積極探索,如山西省煤炭地質局借助省政府支持該局搶險救援工作的契機,將局屬114勘查院金地資源勘查公司列為改革試點單位,嘗試建立現代企業制度,打造新型市場主體,實現事企分開,提質增效。
 
  山西省地勘行業轉型發展的一些做法取得了成效,例如,以黨建促業務發展,健全轉型長效機制;產業布局不斷優化,高端產業引領支撐;規范探礦工程管理,創新引領動力強勁;富硒產業快速崛起,價值鏈條多維延伸。
 
   盡管如此,但改革發展中還存在一些主要問題,例如體制機制還不能完全適應改革發展的需要,地質勘查服務產品單一,地勘產業結構雷同,同質化競爭激烈,產能過剩;人才短缺成為地勘產業轉型升級和隊伍健康發展的主要影響因素;裝備水平偏低,嚴重制約核心競爭力的提升。
 
《報告》建議,一是地勘單位要為國家和地方經濟社會發展提供精準服務;二是地勘單位要增強發展活力,提升市場核心競爭力;三是地方政府部門為地勘行業改革發展和轉型發展提供政策支持;四是自然資源部進一步加強地質勘查行業服務管理工作。
 
    福建:為生態省建設提供強勁支撐
 
   實地調研單位:原福建省國土資源廳、福建省地質礦產勘查開發局(以下簡稱“省地礦局”)、福建省煤田地質局(以下簡稱“省煤田局”)、福建省197地質大隊、福建省閩東南地質大隊
 
   福建省屬地化管理地勘單位最近的一次改革是在2015年,福建省機構編制委員會先后批復了省地礦局、省煤田局事業單位分類改革的意見,明確了兩局及所屬事業單位類別。其中,省地礦局局機關、省地調院、地質測試中心劃分為一類公益事業單位,閩東南地質大隊等14家劃分為公益二類事業單位。省煤田局局機關劃分為一類公益事業單位,所屬的197地質大隊等6家地勘單位劃分為公益二類事業單位。目前,福建省地勘單位事企分離工作正在推進,從2018年8月起,省直地勘單位的經營性國有資產實行集中統一監管。據調研了解,福建省還在繼續深化對地勘單位的改革工作,隨著省級機構改革到位之后地勘單位事業單位將啟動新一輪的改革。
 
  近年來,福建省地質工作主要開展了區域地質調查、礦產遠景調查、農業地質調查、城市地質調查、海洋地質調查、環境地質調査及礦產勘查等方面的工作,一大批成果得到推廣應用,為福建生態省建設、城鄉規劃、海洋藍色經濟發展、農業生產、防災減災等提供了重要的地質科技支撐,為社會發展、經濟建設布局提供了決策依據。
 
  目前,福建地勘行業改革發展中存在的主要問題有業務承擔難、技術創新難、招賢聚才難、公益職能弱等問題。
 
  《報告》建議,福建省自然資源管理部門多為地勘單位爭取改革發展的政策支持,落實好黨中央和國務院關于事業單位改革的有關政策,制定政府購買服務清單,積極發揮地勘單位的公益服務職能,支持地勘單位開展地質新技術研究、裝備更新、人才培養,促進地勘單位轉型發展。
 
  寧夏:強化公益職能 助力經濟發展
 
  實地調研單位:寧夏地質調查院、寧夏水文環境地質勘察院
 
   2015年12月,寧夏地質局完成了事業單位分類改革,總體確定了公益服務職能。寧夏自治區機構編制委員會辦公室印發了《關于調整自治區地質礦產勘查開發局及所屬事業單位機構編制事項的通知》,將寧夏地質礦產勘查開發局更名為寧夏地質局,將地質工作的事業職能由主要從事地質找礦轉向資源保障與環境保護并重。同時,寧夏地質局還對單位組織架構和人員規模進行了精簡調整,事業編制規模由2377名壓縮為1370名。明確寧夏地質局機關及地質調查院等9家單位為公益一類,寧夏地質工程院和礦產地質勘查院為公益二類。同時,結合實際情況,確定了公益一類單位以“三性”地質工作為主,全額保障事業經費不減少,建精建強建實隊伍,提高公益性地質工作服務的能力和水平;公益二類單位的發展定位是加強能力建設,拓寬市場服務領域。
 
   地勘單位發展中遇到了兩個主要問題:一是地勘經濟下滑,影響地勘單位的持續穩定發展;二是公益性職能發揮不充分,如寧夏地質局所屬地勘單位承擔的抗旱打井、地災治理、城市地質、農業地質、旅游地質等工作,多以社會服務項目的形式開展,并不是履行地方政府經常性公益服務職能,難以保障公益性地質工作的持續性、長期性和穩定性。
 
   《報告》建議,一是中央及地方政府應出臺相關政策,提供專項地勘經費,保障公益性地質工作的持續性和地勘單位的穩定發展;二是行業主管部門修訂完善行業標準規范,指導監督地勘單位在服務支撐中履職盡責。
 
   四川:地質勘查工作結構性矛盾凸顯
 
   實地調研單位:四川省地質礦產勘查開發局區域地質調查隊、四川省煤田地質工程勘察設計研究院、四川省冶金地質勘查局成都地質調查所、 四川省核工業地質局二八一大隊、四川省地質礦產勘查開發局攀西地質隊
 
   四川省基層地勘單位產業結構主要包括傳統地質勘查、地質災害防治、工程勘察施工、測繪及土地調查、其他產業等。通過調研發現,在地勘單位總收入中,地質勘查類收入比例整體偏低,除四川省地質礦產勘查開發局區域地質調查隊比例占75%外,其他4家單位地勘類收入占比平均僅17%。農業地質、地質災害調查評價、土地調查等項目規模小,且相對分散,難以彌補傳統地質勘查收入降低的缺口。在傳統地質勘查收入降低的同時,市場競爭加劇、市場秩序不規范的問題時有發生。
 
   針對上述現狀及問題,《報告》分析認為,地質勘查資質審批取消之后,地勘單位發展能力難以直觀體現,地勘單位之間不規范競爭,不利于投資主體尋求勘查單位!秷蟾妗方ㄗh盡快完善事中事后監管制度和行業信用體系;盡快建立中央和地方地質調查工作分工協作機制。原財政部下撥的地質礦產調查專項取消之后,轉變為自然資源部中國地質調查局部門預算項目,從項目運行機制上,直接斷絕了地方政府、地勘單位參與國家地質礦產調查專項的資格。從國家資源戰略角度考慮,應設立國家層面的基礎性、公益性地質勘查專項資金,結合各省、各地區礦產資源分布差異,建立中央和地方分工協作的地質勘查機制。
 
   青海:提升地質工作全面支撐能力
 
   實地調研單位:原青海省國土資源廳、青海省地質調查局、青海省有色地質礦產勘查局、青海省核工業地質局、青海省環境地質勘查局、青海省地質礦產勘查開發局及其下屬單位
 
   青海省地勘行業隊伍中,國有地勘單位62家,約占全省地勘單位總數的80%。青海省國有地勘單位分類改革由原省國土資源廳制訂方案,統一協調組織。根據實際情況,將省地質調查局、省地質礦產勘查開發局、省有色地質礦產勘查局、省核工業地質局、省環境地質勘查局等5個局的局機關劃為公益一類,各局屬二級單位均為公益二類,并一定程度地壓縮了事業編制數量。
 
   近年來,青海省地質勘查投入波動不大。2017年,非油氣勘査投入8.49億元,同比減少9.1%;2018年上半年,非油氣地質勘査投入39987萬元,比2017年同期增長5%,實現多年來的首次增長,其中社會資金同比增長4000萬元。地質勘查投入的穩定在一定程度上保障了地勘單位礦產資源勘查工作的延續,為青海資源大省奠定了基礎。如,青海鹽湖鉀肥、西部礦業等一批支柱產業迅速崛起;首次在柴達木盆地深層發現厚大孔隙鹵水鉀鹽,再造了一個“察爾汗鹽湖”,成為青海省的美麗名片。此外,國有地勘單位還積極探索服務社會的方向和路徑,如開展土地整治、地下管線測繪、地下水勘查等民生地質工作;在綠色勘查上走出了全國領先的“多彩模式”,為綠色勘查標準制定奠定了良好的基礎。在青藏高原北緣開展富硒土地調查,發現了大面積富硒土壤和27種富硒農產品,建立了“高原硒都”和精準扶貧的“平安模式”,開創了前景規模達百億元的富硒產業,編制了青海省首個富硒農產品地方標準。
 
  地勘單位改革發展中,也存在著發展不平衡、思想創新不足、生態環境等領域地質工作起步晚、公益性地質工作職能發揮不充分等問題。
 
  《報告》建議,地勘單位要緊緊圍繞習近平總書記圍繞青海工作作出的“四個扎扎實實”重要指示,把全面深化改革引向深入,主動作為,建立以生態文明建設和礦產資源安全為基礎的地質勘查工作體系,建立適應新時代要求的現代地質工作隊伍體系。
 
   遼寧:整體轉企遇到較大阻力
 
   實地調研單位:原遼寧省國土資源廳、遼寧省地質勘探礦業集團有限責任公司(以下簡稱“地礦集團”)及下屬的遼寧省能源地質勘查開發研究院有限責任公司和遼寧省有色地質勘查總院有限責任公司。
 
   遼寧省地勘單位分類改革實行整體轉企,和陜西省成為全國地勘單位分類改革整體轉企的僅有的兩個省份。
 
   2016年1月,遼寧省政府在工作報告提出“著力推進經營性事業單位成為市場主體,繼續推進國有資產集中統一監管”;6月18日,省政府召開關于組建省屬企業集團啟動工作會議,宣布由省地質礦產勘査局、東北煤田地質局、省有色地質局、省核工業地質局、省治金地質勘查局、省化工地質勘查院及所屬企事業單位合并組建地礦集團。根據集團實際,按地質、能源工程、礦業、多種經營五大產業,組建了地質公司、能源地質公司、建設工程公司、礦業公司和實業公司等5家專業化公司,標志著遼寧省地勘單位改革進入實質階段。按照政事分開、事企分開、管辦分離原則,遼寧省直機構659家公益性事業單位合并整合為65家大型事業單位;67家經營性事業單位轉企改制后成為新的市場主體,其中65家并入已成立的企業集團。
 
   遼寧省此次國有事業單位轉企改革由省政府主導,力度大、時間短、要求高,與全國其他省份事業單位分類改革的漸進式推進方式有較大差異。整合并轉企改革后,新舊管理體制的沖突、員工思想轉變程度、轉企支持政策力度等多種因素導致了一些問題的出現。
 
   《報告》建議,以政策性扶持推動地勘企業順利進入市場。一是加強財政金融等方面的政策性支持。在五年的改革過渡期內,繼續按原有水平撥付地勘費,主要用于解決社會保障等問題;明確事業資產的劃撥至企業,促進稅收減免等支持政策的真正落地;通過政府采購方式對轉制企業予以項目支持;多方助力地勘企業拓展資金和投資渠道,完善引入社會資金的相關政策。二是保障有關人員社保和退休政策的落地。依照政策做好轉制人員社會保障的銜接,認真執行轉制期職工提前退休政策,鼓勵職工自主自愿選擇;制定激勵政策,盡力保障技術骨干、管理人員群體的有序穩定;面向市場招聘各類優秀人才,打通人才流動的瓶頸。
 
  《報告》希望,相關政府部門為地勘企業發展創造公平、健康、穩定的市場環境,進一步發揮好行業管理職能。 

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